行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢
編者按
深圳市城市更新優(yōu)質項目日益稀缺，隨著深莞惠區(qū)域一體化的發(fā)展，開發(fā)商加大了東莞、惠州、佛山、中山等臨深地區(qū)舊改項目的拓展力度，本所將對臨深地區(qū)的舊改政策及流程進行系列梳理。本期將根據(jù)本所的項目經(jīng)驗介紹東莞市三舊改造流程指引。
東莞市三舊改造的類型
2009年9月起，東莞市的三舊改造從部分試點轉向在全市全面實施，截至目前，東莞市先后出臺了《東莞市“三舊”改造實施細則》、《﹤東莞市“三舊”改造實施細則>操作指南》等30多份“三舊”改造配套性政策文件和相應具體操作細則，已經(jīng)建立了相對完善的政策體系。根據(jù)《東莞市“三舊”改造（城市更新）專項規(guī)劃（2015-2020 年）》，未來五年，東莞市級重點改造片區(qū)23個，總改造規(guī)模約83.55平方公里（約12.53萬畝），相比于深圳十三五規(guī)劃期間城市更新計劃30平方公里的規(guī)模，為開發(fā)商提供了更大的空間。
東莞三舊改造分為成片改造和單宗項目改造兩種模式，具體如下：
1、成片拆遷改造
（1）定義：對舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房的成片綜合整治、功能改變或拆除重建等城市建設活動。
（2）原則：不小于5公頃，地塊邊界須規(guī)整；必須依據(jù)經(jīng)批準的“三舊”改造單元規(guī)劃實施。
（3）類型：政府主導改造、社會資金參與改造、集體經(jīng)濟組織自行改造、原土地使用權人自行改造。
2、單宗項目改造
（1）定義：以宗地為單位，土地使用權人申請對已建的項目進行功能改變或拆建改造等的城市建設活動，已批建設用地申請明晰產(chǎn)權和超占土地完善手續(xù)可參照辦理。
（2）類型：已批建設用地改為經(jīng)營性用途、單宗項目拆建改造、轉型企業(yè)明晰土地權屬和超占土地完善手續(xù)等。
上述幾種模式中，集體經(jīng)濟組織對集體所有的集體土地轉國有合作開發(fā)建設以及原土地使用權人自行改造兩種類型對于開發(fā)商而言最有吸引力，因此本文主要針對這兩種模式的流程進行介紹和梳理。
改造流程圖
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各項具體改造流程
1、鎮(zhèn)街制定三舊改造專項規(guī)劃及報批公示
依據(jù)：《東莞市“三舊”改造實施細則(試行)》（東府〔2009〕144號）
“三舊”改造專項規(guī)劃由各鎮(zhèn)街以鎮(zhèn)街行政區(qū)域為規(guī)劃單元負責組織編制， “三舊”改造專項規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為5年。具體流程如下：
1) 各鎮(zhèn)街向市城建規(guī)劃局提交編制計劃，經(jīng)同意后方可組織編制；
2) 各鎮(zhèn)街委托具備城市規(guī)劃編制乙級及以上資質、已在市城建規(guī)劃局備案的設計單位開展規(guī)劃編制工作；
3) 規(guī)劃草案完成后，由各鎮(zhèn)街組織進行審議；
4) 各鎮(zhèn)街審議通過后，將規(guī)劃草案報市城建規(guī)劃局進行技術審查；
5) 技術審查通過后，由各鎮(zhèn)街組織對規(guī)劃草案進行批前公示，公示時間不少于15日；
6) 各鎮(zhèn)街根據(jù)公眾意見修改完善規(guī)劃草案后，“三舊”改造專項規(guī)劃報市“三舊”改造領導小組審批，年度實施計劃報市“三舊”改造領導小組辦公室審批；
7) 審批通過后，由市“三舊”改造領導小組辦公室將規(guī)劃成果抄送省住房和城鄉(xiāng)建設廳、國土資源廳備案，由各鎮(zhèn)街及時將規(guī)劃成果向社會公布。
2、申報改造單元前，街鎮(zhèn)開展調查工作并征詢權利人意愿
依據(jù)：《東莞市“三舊”改造單元基本情況調查工作指引》
依據(jù)《東莞市“三舊”改造單元基本情況調查工作指引》的規(guī)定，鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）申報改造單元前，需要對用地發(fā)生時間、地類情況、土地權屬性質等進行充分調查并編繪地塊勘測圖，確定土地權屬界線。違法用地時間的認定原則上以1987年、1999年、2007年衛(wèi)片監(jiān)測為依據(jù)，亦可提供反映歷史事實的“買賣合同”等相關證據(jù)材料。
除需要對土地、房屋權屬、人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟進行調查外，鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）在改造單元申請納入批次計劃前，應征詢單元范圍內(nèi)除綜合整治區(qū)域的土地使用權人、實際使用人的改造意愿；涉及集體土地的，應同時征詢作為土地所有權人的集體經(jīng)濟組織的改造意愿，2/3以上股東代表同意視為該集體經(jīng)濟組織同意改造。經(jīng)占總用地面積2/3以上且占總人數(shù)2/3以上的土地使用權人、實際使用人同意，及土地所有權人同意，方可申報。
3、街鎮(zhèn)編制三舊改造前期研究報告及改造單元規(guī)劃（如不調整控規(guī)，可省略）
依據(jù)：關于印發(fā)《東莞市“三舊”改造單元前期研究報告編制指引》和《東莞市“三舊”改造單元規(guī)劃編制指引》的通知（東規(guī)發(fā)〔2015〕40號）
鑒于東莞市“三舊”改造工作是以“三舊”改造專項規(guī)劃為依據(jù)，按控制性詳細規(guī)劃的要求進行實施的，因而如需對控制性詳細規(guī)劃進行調整的，需要編制“三舊”改造單元前期研究報告以及“三舊”改造單元規(guī)劃，“三舊”改造單元規(guī)劃須根據(jù)前期研究報告確定并經(jīng)批準的內(nèi)容編制。按已批準的控制性詳細規(guī)劃實施或只對控規(guī)申請微調的，可不再編制“三舊”改造單元規(guī)劃。
“三舊”改造單元前期研究報告和“三舊”改造單元規(guī)劃（含控規(guī)調整）可以同時編制，同時上報東莞市城鄉(xiāng)規(guī)劃局。東莞市“三舊”改造領導小組批復同意“三舊”改造單元前期研究報告后，再按程序將“三舊”改造單元規(guī)劃上報市規(guī)委會審議。
4、三舊改造單元批次計劃的編制、申報、審批
依據(jù)：關于印發(fā)《東莞市“三舊”改造單元前期研究報告編制指引》和《東莞市“三舊”改造單元規(guī)劃編制指引》的通知（東規(guī)發(fā)〔2015〕40號）
改造單元與改造項目既是包含關系，也存在先后關系。即，一個改造單元可劃分為多個改造項目；政府先行統(tǒng)籌劃定改造單元，確定改造單元內(nèi)各地塊改造條件之后，再由改造主體按照確定的改造條件，申報具體的改造項目。
“三舊”改造單元由鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）根據(jù)改造單元各方面條件的成熟程度，形成計劃，根據(jù)市統(tǒng)一安排、按批次上報。每個批次計劃可包含一個或多個改造單元。
只有納入改造單元批次計劃范圍的“三舊”用地，才能申報改造方案；只有批次計劃同意申請調整控制性詳細規(guī)劃（下稱“控規(guī)”）的改造單元，才能申請調整控規(guī)。
批次計劃確定的各改造單元的區(qū)域范圍、功能定位、分區(qū)劃定、開發(fā)強度、公共設施布局及捆綁關系，應當作為編制和審批單元規(guī)劃、改造方案以及實施改造的基本條件，不得隨意調整。確需調整已批批次計劃的，應視同新批次上報。
5、鎮(zhèn)街制定年度實施計劃并報市三舊辦審批
依據(jù)：《東莞市“三舊”改造實施細則(試行)》（東府〔2009〕144號）
“三舊”改造年度實施計劃由各鎮(zhèn)街負責組織編制，年度實施計劃報市“三舊”改造領導小組辦公室審批。審批通過后，由市“三舊”改造領導小組辦公室將規(guī)劃成果抄送省住房和城鄉(xiāng)建設廳、國土資源廳備案，由各鎮(zhèn)街及時將規(guī)劃成果向社會公布。
6、申請控制性詳細規(guī)劃調整及審批（如需）
三舊改造項目如需對控制性詳細規(guī)劃作出一般調整或者重大調整的，則需要履行如下審批程序：
1) 鎮(zhèn)街委托符合要求的設計單位開展新的控制性詳細規(guī)劃編制工作。
2) 鎮(zhèn)街審議通過后，將規(guī)劃草案報市城建規(guī)劃局進行技術審查。
3) 技術審查通過后，由鎮(zhèn)街組織對規(guī)劃草案進行批前公示，公示時間不少于30日。
4) “三舊”改造單元規(guī)劃內(nèi)容通過審批后，由鎮(zhèn)街據(jù)此將控制性詳細規(guī)劃草案報市城市規(guī)劃委員會審議。
5) 控制性詳細規(guī)劃調整審議通過后，由市城建規(guī)劃局上報市政府審批。
7、改造主體編制申報具體項目改造方案
依據(jù)：關于印發(fā)《關于加強“三舊”改造常態(tài)化全流程管理的方案》的通知（東府辦函〔2014〕147號）附件4“三舊改造方案審批流程指引”
改造主體編制改造方案后報送鎮(zhèn)街“三舊”辦后，鎮(zhèn)街“三舊”辦需對方案涉及的土地范圍、權屬、改造模式、供地方式、數(shù)據(jù)、表述及其他方面的真實性、準確性、完整性、合規(guī)性及規(guī)范性進行核查，核查無誤后組織公示，征求群眾意見。其中，公示要求在鎮(zhèn)政府網(wǎng)站上及所涉及的村（居）委會的政務公開欄進行，為期15天。根據(jù)群眾意見完善后，方案報鎮(zhèn)街黨政領導班子聯(lián)席會議審議（或經(jīng)黨政領導班子聯(lián)席會議同意，可由城建領導小組會議審議）。通過審議后，由鎮(zhèn)街“三舊”辦上報市“三舊”辦。
8、集體表決、公示、鎮(zhèn)街審查
依據(jù)：關于印發(fā)《東莞市“三舊”改造完善集體建設用地手續(xù)業(yè)務指南》的通知（東府辦〔2016〕1號）
集體經(jīng)濟組織自行改造、與其他單位合作改造及完善歷史征地手續(xù)的項目須履行集體表決程序。涉及完善土地征轉手續(xù)的項目，須報廣東省審批，可以按照省有關要求，與單元規(guī)劃審批同步辦理。
集體經(jīng)濟組織與企業(yè)合作改造可采取法人型合作或合同型合作等合作方式。采取法人型合作的可采取以下一種方式：（1）合作雙方新設項目公司；（2）集體經(jīng)濟組織入股合伙企業(yè)；（3）合伙企業(yè)入股集體經(jīng)濟組織的全資公司。由此，集體經(jīng)濟組織在法人型合作中必定持有最終實施項目申報、項目開發(fā)的實施主體的股權。
采取法人型合作的，公司章程應與合作協(xié)議相統(tǒng)一，特別是關于集體經(jīng)濟組織收益的約定應保持一致，不按出資比例分配收益的，應約定具體的收益分配方式或明確按合作協(xié)議分配收益。集體經(jīng)濟組織退出法人實體，應按照集體資產(chǎn)處置，履行相應民主決策、重大事項審查及其他程序。
民主決策程序。以下事項應經(jīng)集體經(jīng)濟組織股東大會或股東代表大會表決通過：
（1）申請將其所有的集體建設用地使用權改變（征、轉）為國有建設用地；
（2）改造方案；
（3）合作協(xié)議和公司章程；
（4）投入和收益評估結果；
（5）集體經(jīng)濟組織章程約定、股東大會或股東代表大會決定應當實施民主決策的事項。
上述第（1）項應經(jīng)集體經(jīng)濟組織全體具有選舉權的股東或全體股東代表的三分之二以上人員統(tǒng)一；上述第（2）至（5）項事項召開股東大會表決的，應當由本組織具有選舉權的股東的半數(shù)以上參加，或者本組織三分之二以上的戶代表參加，所作出決定必須經(jīng)到會人員的半數(shù)以上通過才能有效。股東代表大會作出的決定，必須由三分之二以上股東代表參加會議，并獲得到會股東代表的三分之二以上通過才能有效。集體經(jīng)濟組織章程約定、股東大會或股東代表大會決定有關事項須經(jīng)股東大會表決的，應由股東大會表決。
上述所列事項表決作出決議并公示無異議后，集體經(jīng)濟組織須將有關資料報鎮(zhèn)（街道）集體資產(chǎn)管理機構進行合法性、合理性審查。鎮(zhèn)（街道）集體資產(chǎn)管理機構審查后，提交鎮(zhèn)（街道）黨政領導班子審議并形成會議紀要。
9、市三舊辦集中審查
依據(jù)：關于印發(fā)《東莞市“三舊”改造方案集中審查實施方案》通知（東三舊辦[2011]148號）
市“三舊”辦收件后，核實材料是否齊全，核實地塊的用地紅線是否在標圖建庫范圍和已編控制性詳細規(guī)劃的紅線范圍。符合條件的，交由集中審查會議審查；否則，提出修改意見并退件。
市“三舊”辦組織召開集中審查會議進行集中審查。會議先由改造主體負責人或鎮(zhèn)街“三舊”辦介紹有關情況，集中審查成員現(xiàn)場審查并提出審查意見及建議，并形成會議紀要。
市“三舊”辦將集中審查會議紀要分批上報市政府審批。經(jīng)市政府同意后，市“三舊”辦出具批復，并抄送市檢察院、市“三舊”辦成員單位以及市經(jīng)信局等單位備案。
對于需報省完善土地征收手續(xù)的項目，上報改造方案集中審查時要求辦理征地手續(xù)所需材料一并上報，待方案獲市“三舊”辦審查后，由市“三舊”辦和市國土資源局報請市政府以市政府名義將方案上報省政府審批。
10、報省政府或市政府批準，完善用地手續(xù)
依據(jù)：《關于規(guī)范和加快三舊改造報省審批完善征收手續(xù)的通知》（東三舊辦〔2012〕33號）
關于印發(fā)《關于加強“三舊”改造常態(tài)化全流程管理的方案》的通知（東府辦函〔2014〕147號）附件7“東莞市三舊改造報省完善用地手續(xù)的報批指引”
關于印發(fā)《東莞市“三舊”改造完善集體建設用地手續(xù)業(yè)務指南》的通知（東府辦〔2016〕1號）
需報省審批的三舊改造用地包括三種類型：
1) 集體經(jīng)濟組織要求將舊村莊建設用地改為國有建設用地報批的；
2) 三舊改造完善歷史用地征收手續(xù)報批；
3) 三地農(nóng)地轉用和征地報批。
其中，報批地塊范圍內(nèi)集體建設用地部分無合法來源手續(xù)或全部無合法用地手續(xù)，且至今村集體沒有與有關單位簽訂征地協(xié)議的需履行完善歷史用地征收手續(xù)報批程序，具體程序如下：
1) 集體經(jīng)濟組織到屬地鎮(zhèn)（街）國土資源分局申請土地權屬地類調查；
2) 國土分局組織開展地籍調查，核查土地權屬是否存在糾紛，填寫《“三舊”改造土地權屬調查明細表》并進行公示（公示期15天）；
3) 公示期滿無異議的，國土分局向市國土資源局“三舊”專責小組申請違法用地處罰；
4) 集體經(jīng)濟組織填寫《“三舊”改造完善集體建設用地手續(xù)申請表》，組織相關材料報國土分局；
5) 國土分局初審后，報鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審核；
6) 鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）同意后，由國土分局組織用地報批資料（包括申請完善集體建設用地手續(xù)材料、集體建設用地轉為國有建設用地報批材料）送鎮(zhèn)（街）“三舊”辦，由鎮(zhèn)（街）“三舊”辦報送市“三舊”辦審查；
7) 市三舊辦收件后，征求市國土局、房產(chǎn)管理局等部門意見，組織相關部門進行集中回聲；
8) 會審通過后，市三舊辦將三舊改造方案等報批材料以批次形式報市人民政府審批；
9) 市人民政府審批同意后，市三舊辦將報批材料分別上報省住建廳、發(fā)改委、省國土資源廳。
10) 省國土資源廳匯總各部門意見后，最后上報省人民政府；
11) 省人民政府批準后，省國土資源廳批復市人民政府；
12) 市政府委托三舊辦下發(fā)同意改造和完善征地手續(xù)的通知。